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减税降费政策,要避免两个坑

按语:作者在4月20日参加了人民大学国发院月度宏观经济形势研讨会,本文截取部分发言内容进行了整理。该发言内容也得益于此前和财税专家的交流,在此一并感谢。
 
关于减税降费, 今年的政策工作报告特别强调,要重点降低制造业和小微企业税收负担,并采取了一系列措施。不过我们要注意,执行减税降费的过程需要避免两个坑。
 
教科书当中的减税降费,就是政府对企业的减税降费。而中国的情况稍复杂一些。在中国,政府因素包含中央政府和地方政府的博弈,而企业则可以分为国有和民营企业。现实世界中,这两对关系的复杂性,给我们的减税降费执行带来了两个坑。
 
第一个坑,中央和地方博弈,如果平衡不好可能会导致:严征管大幅削弱减税降费的效果。
 
比如减税降费之后,某个省的增值税每年少征800亿,因为五五分成,中央和地方分别减少400亿。缺口从哪里找?中央政府确实在减税降费,但是从一些地方的情况来看,在减税降费的同时,地方财政更加吃紧、而且去年在去杠杆的背景下,地方政府在债券市场的融资也一度面临较大困难。
 
结果是:一方面中央在减税降费,但是另一方面地方政府加强严征管、而且有时候力度过大,这导致很多企业税负并没有明显改善,甚至一度恶化。这也是为什么2018年我们已经采取了不少减费降税的措施,但是仍然很多企业表示无感。
 
去年甚至在个别地方发生了这样的情况,因为财政赤字缺口太大,政府开始查企业的历史缴税情况,有问题的企业就征收罚款,拿罚款来弥补财政缺口。这是我们要避免的第一个坑。
 
针对第一个坑,今年的政府工作报告也提到,要“稳定现行征缴方式,各地在征收体制改革过程中,不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法,不得自行对历史欠费进行集中清缴。”不过从长远来看,还是需要系统性的解决方案。不解决中央和地方两级财政博弈的困境,减税降负就很容易陷入这种怪圈。转了一圈,减掉的负担又会加在原来那些企业身上。
 
第二个坑,国有和民营企业的缴税行为有很大差异,所以在减税过程中,实际效果有很大的不对称性。
 
具体来看增值税的缴税情况,上市公司、国有企业等的缴税比例几乎是100%,然后其他各类企业依次降低,到一般的中小企业、民营企业,增值税缴税比例只有50%。不少民营企业的经营不那么规范,缴税比例较低。但是,在市场环境不成熟,所有市场主体无法实现公平竞争的情况下,民营的缴税率较低,反而是对民营的一种补偿。这有其无奈的一面,也有其一定的合理性。
 
现在的增值税下调,对所有的企业来说肯定都是受益的。但是最大的受益者并不是民营企业,而是国有企业和上市公司,因为后面这些企业经营更加规范、一直比较老实缴税。而民营企业的缴税比例较低,减税对他们的效果就会打一些折扣。而且历史的缴税比例越低,减税效果就越不明显。
 
再加上另一方面,加强征管是大势所趋,尤其是在互联网信息技术日益发展的情况下。所以减税过程中,民营企业的获得感可能会比较低,甚至不排除实际税负有加重的情况。
 
因此,减税降费过程中,要注意到两类企业的缴税行为有很大差异,而且这种差异有一定的合理性。认识到这些之后,我们应该尽量把握好严征管的节奏,并且争取增加对民营企业的税收优惠。
 
今年的政策工作报告当中也提到,要“强化普惠性支持,落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策。”和一般性的减税措施相比,这类结构性税收优惠政策,对于民营企业和中小企业来说,其效果可能会更加显著。
 
总体上,减税降费肯定是好政策。不过在执行过程中,要特别要注意到这两个坑,避免政策效果适得其反。
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